《特種設備安全法》實施情況報告！6大問題、6大建議！

全國人民代表大會常務委員會：

《中華人民共和國特種設備安全法》是特種設備領域的基礎性法律，2014年1月1日起施行。為貫徹落實黨中央關于加快建設制造強國、質量強國戰(zhàn)略部署，促進特種設備產業(yè)高質量發(fā)展，更好統(tǒng)籌發(fā)展與安全，推動特種設備安全法的貫徹實施，根據(jù)2023年度監(jiān)督工作計劃，全國人大常委會對特種設備安全法實施情況開展了檢查。全國人大常委會高度重視這次執(zhí)法檢查工作，趙樂際委員長審定批準執(zhí)法檢查方案，肖捷、張慶偉、洛桑江村三位副委員長擔任檢查組組長，今年5月赴遼寧、上海、福建、山東、湖北、廣西等6個省（區(qū)、市）開展實地檢查，委托黑龍江、江蘇、浙江、河南、廣東、重慶、四川、新疆等8個?。▍^(qū)、市）人大常委會對本行政區(qū)域內特種設備安全法實施情況進行檢查?，F(xiàn)將執(zhí)法檢查的主要情況報告如下。

一、開展特種設備安全法執(zhí)法檢查是推動高質量發(fā)展的重要舉措

實現(xiàn)高質量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質要求，實體經(jīng)濟特別是制造業(yè)，是高質量發(fā)展的主要著力點。以習近平同志為核心的黨中央對推動傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，維護產業(yè)安全，加快建設以實體經(jīng)濟為支撐的現(xiàn)代化產業(yè)體系，加快建設制造強國、質量強國作出了一系列重大決策部署。特種設備是裝備制造業(yè)的重要組成部分，是工業(yè)生產和人民群眾生活必不可少的基礎設施，在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位。全國人大常委會對特種設備安全法實施情況開展檢查恰逢其時，對貫徹落實黨的二十大報告提出的推動高質量發(fā)展，加快建設制造強國、質量強國，建設更高水平的平安中國，不斷實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，具有十分重要的意義。

特種設備是落實總體國家安全觀的重要支撐。特種設備既關系經(jīng)濟社會發(fā)展，又緊貼人民日常生活。鍋爐是發(fā)電和供熱系統(tǒng)的“心臟”，壓力容器和壓力管道是石油化工行業(yè)的關鍵設施，起重機械是現(xiàn)代工業(yè)生產、物流運輸和工程建設的重要設備，長輸油氣管道是國家生命線工程，燃氣壓力管道和氣瓶進入千家萬戶，電梯是日常生活中不可或缺的代步工具，客運索道、游樂設施成為人民群眾休閑娛樂的重要載體。安全生產是發(fā)展紅線，特種設備量大面廣，社會關注度很高，事關國家安全和社會穩(wěn)定。

特種設備是建設現(xiàn)代化產業(yè)體系的重要基礎。特種設備的產生與現(xiàn)代工業(yè)體系構建和現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展息息相關。第一次工業(yè)革命催生了蒸汽鍋爐、壓力容器的出現(xiàn)普及，第二次工業(yè)革命帶來了電梯、起重機械的快速發(fā)展，第三次工業(yè)革命促進了現(xiàn)代化港口以及壓力管道網(wǎng)絡系統(tǒng)的建設發(fā)展，正在興起的新一輪科技革命推動特種設備向數(shù)字化智能化綠色化快速迭代升級。特種設備廣泛應用于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展重要領域，極大推動了生產效率和發(fā)展質量的提升，成為衡量國家經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標志。

特種設備是推動高質量發(fā)展的重要抓手。特種設備是補齊產業(yè)鏈短板弱項，加快傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，提升我國裝備制造競爭力的重要著力點，是新時代貫徹新發(fā)展理念，推動創(chuàng)新驅動發(fā)展，實現(xiàn)綠色低碳轉型的重要切入點，是保障人民群眾生產生活安全，滿足人民日益增長的美好生活需要的重要支撐點，是促進工業(yè)化和數(shù)字化融合，推動經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革的重要落腳點。

本次執(zhí)法檢查工作有以下幾個特點：

（一）執(zhí)法檢查涉及面廣。執(zhí)法檢查組對特種設備安全法在14個省（區(qū)、市）的實施情況進行檢查，這些地區(qū)的特種設備保有量占全國的四分之三，具有廣泛的代表性，聽取了市場監(jiān)管總局、國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、文化和旅游部、應急管理部、國務院國資委以及地方特種設備相關部門單位的情況介紹，檢查了鍋爐、壓力容器、壓力管道、氣瓶、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛等各類型特種設備的生產經(jīng)營使用情況，較為全面掌握了特種設備安全法的貫徹實施情況。

（二）執(zhí)法檢查重點突出。在前期調研的基礎上，執(zhí)法檢查組經(jīng)過認真研究，將特種設備產業(yè)發(fā)展情況、特種設備安全綜合治理情況、政府依法履責情況、管理制度落實情況、科技創(chuàng)新情況等7個方面確定為執(zhí)法檢查重點。通過實地檢查、委托檢查、個別抽查的方式，圍繞執(zhí)法檢查重點，深入排查存在問題，客觀分析癥結成因，提出改進工作意見。

（三）深入基層直面群眾急難愁盼問題。執(zhí)法檢查組按照黨中央關于大興調查研究的重要要求，深入基層開展調研。執(zhí)法檢查地點遍及石油化工廠、鋼鐵廠、叉車廠、燃氣站、氣瓶充裝站、發(fā)電廠、港口碼頭、醫(yī)院、商場、游樂場、居民小區(qū)和檢驗機構，在車間班組與生產一線的職工交談，詳細了解特種設備生產、使用、維護、檢驗、管理情況，并將群眾關注度高、矛盾突出的老舊小區(qū)電梯安裝、使用、維護、保養(yǎng)、更換作為切入點，著力督促解決人民群眾急難愁盼問題。

（四）扎實開展專題研究。鑒于特種設備專業(yè)性強，檢查組委托中國特種設備檢測研究院、清華大學質量與可靠性研究院、中央黨校（國家行政學院）課題組就執(zhí)法檢查中有關統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展與安全監(jiān)管、落實雙碳目標實現(xiàn)綠色轉型、依法促進產業(yè)發(fā)展等開展課題研究，為執(zhí)法檢查提供理論與專業(yè)支撐。

（五）積極發(fā)揮各方作用。在執(zhí)法檢查中，注重發(fā)揮人大代表作用，包括常委會組成人員在內共有20余位全國人大代表參加了檢查工作，市場監(jiān)管總局等國務院有關部門積極配合，地方人大給予大力支持。人民日報、法治日報等新聞媒體對執(zhí)法檢查工作進行了廣泛報道，有力推動了特種設備安全法的宣傳普及。執(zhí)法檢查組通過座談會或實地檢查等方式，向110家特種設備生產使用檢驗單位了解情況。執(zhí)法檢查共形成了4份前期調研報告、3份實地檢查報告、8份委托檢查報告、3份課題研究報告，這些報告為起草執(zhí)法檢查報告奠定了扎實基礎。

二、法律實施取得積極成效

特種設備安全法頒布實施以來，國務院及地方各級政府深入貫徹實施特種設備安全法，對特種設備的生產、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測等嚴格依法監(jiān)督管理，各項管理制度和工作機制不斷健全，特種設備產業(yè)快速發(fā)展，特種設備安全形勢持續(xù)改善，法律實施取得了積極成效。一是特種設備保有量快速增長。2022年全國特種設備總量達1955.25萬臺，與法律施行前的2013年相比實現(xiàn)數(shù)量翻番，年均增長100萬臺。另有氣瓶2.35億只、壓力管道85.9萬公里。我國已成為世界特種設備使用第一大國。二是特種設備產業(yè)體系逐步完備。截至2022年底，全國特種設備生產和充裝單位75709戶，包括2625戶設計單位、16211戶制造單位、30650戶安裝改造修理單位、26223戶氣體充裝單位，形成覆蓋設計、制造、安裝、改造、修理等全鏈條的特種設備產業(yè)鏈。三是特種設備安全狀況持續(xù)改善。與2013年相比，2022年特種設備事故起數(shù)、死亡人數(shù)、萬臺特種設備死亡率分別下降了52.4%、65.1%、84.8%，法律施行后的十年間未發(fā)生重特大特種設備事故，安全形勢持續(xù)改善。四是服務民生作用日益凸顯。特種設備是民生保障的基礎設施，壓力管道和壓力容器每年儲運超過3726億立方天然氣，電梯每天運送乘客超過20億人次，大型游樂設施每年乘坐游客超過1億人次，較好地滿足了人民群眾對美好生活的需要。檢查中各方面普遍認為，在特種設備數(shù)量快速增長、安全保障壓力不斷增大的情況下，特種設備安全法的貫徹實施有效防范、減少和遏制了特種設備重大事故的發(fā)生，促進了特種設備產業(yè)快速發(fā)展，有力保障了人民生命財產安全。

（一）大力開展法律宣傳，提高依法管理意識和能力。各地區(qū)各部門高度重視特種設備安全法的貫徹實施工作，大力開展普法宣傳，提升特種設備領域依法管理水平。一是采取多種形式開展普法宣傳。各地市場監(jiān)管部門深入開展特種設備安全知識“進企業(yè)、進社區(qū)、進校園”活動，連續(xù)十年組織開展“電梯安全宣傳周”活動，開展“違法行為隨手拍”“微視頻作品展播”等普法活動，努力在全社會形成關心關注特種設備安全的良好氛圍。浙江建立特種設備安全科普教育基地，新疆免費向企業(yè)發(fā)放特種設備法律責任系列讀本，四川開展特種設備安全“咨詢日”等活動。二是將學法守法用法融入安全生產日常培訓。國務院國資委督促中央企業(yè)將特種設備安全法納入安全生產培訓課程，建立健全特種設備作業(yè)人員培訓考核機制，提升干部職工安全意識和法治意識。中國特種設備安全與節(jié)能促進會聯(lián)合南京工業(yè)大學創(chuàng)建我國第一所特種設備技術學院，將法律知識列入教材內容，對從業(yè)人員開展系統(tǒng)培訓。

（二）強化配套制度建設，完善特種設備安全法律制度體系。特種設備安全法確立了我國新時期特種設備安全法律制度的基本框架，相關部門和地方積極做好制度配套工作。一是組織制定修訂行政法規(guī)和部門規(guī)章。為更好適應行業(yè)管理工作需要，市場監(jiān)管總局已經(jīng)啟動《特種設備安全監(jiān)察條例》修訂工作，向社會公開征求意見。相關部門及時修訂完善部門規(guī)章，安全監(jiān)察工作程序和要求更加完備和明晰。二是健全安全技術規(guī)范和技術標準。制定修改安全技術規(guī)范185個，經(jīng)整合后現(xiàn)行有效安全技術規(guī)范50個，特種設備安全技術規(guī)范體系基本建立。加快標準制定工作，包括各類特種設備的國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準。組織對強制性標準進行整合精簡，目前保留9項機電類特種設備強制性國家標準。積極參與或牽頭特種設備領域國際標準制定。三是修訂更新特種設備目錄。以參數(shù)限定和名稱列表的形式，將特種設備及其安全附件、部件分為10個種類、48個類別、99個品種，更加清晰界定了納入監(jiān)管的設備范圍，對部分設備的定義重新予以明確，突出重點監(jiān)管、分類監(jiān)管和科學監(jiān)管。四是加快地方法制建設。各地制定相關地方性法規(guī)及制度政策，江蘇、重慶及時制定修訂特種設備安全條例，廣東、廣西、黑龍江出臺電梯安全條例，廣東出臺氣瓶安全條例。目前，特種設備領域已經(jīng)形成由1部法律、1部行政法規(guī)、114部地方性法規(guī)、8個部門規(guī)章、143個地方政府規(guī)章以及50個安全技術規(guī)范、2520個標準構成的特種設備法律制度體系。

（三）加強產業(yè)政策引領，促進特種設備產業(yè)快速發(fā)展。國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、市場監(jiān)管總局等將特種設備產業(yè)發(fā)展融入裝備制造業(yè)發(fā)展和質量提升的有關規(guī)劃和政策，依法推動特種設備產業(yè)高質量發(fā)展。一是特種設備制造能力提升。加快新技術新工藝的轉化應用，提升特種設備設計制造水平，起重機械、電梯、電站鍋爐等產品已躋身世界先進行列，大型起重機械和超超臨界燃煤電站鍋爐實現(xiàn)國際領先，特種設備生產企業(yè)成為我國高端裝備制造業(yè)的重要組成部分。二是產業(yè)集聚升級成效明顯。聚焦產業(yè)高質量發(fā)展，采取增鏈補鏈強鏈等手段，加強人才培養(yǎng)、品牌建設和質量基礎設施服務，推動起重機械、電梯領域形成多個產業(yè)集聚區(qū)，如河南長垣起重產業(yè)聚集區(qū)、江蘇吳江電梯產業(yè)聚集區(qū)、廣東中山大型游樂設施聚集區(qū)等。三是自主技術研發(fā)能力有所提高?？萍疾考訌妼μ胤N設備科研攻關的支持力度，集中優(yōu)勢科研資源，統(tǒng)籌基礎研究和應用研究，多項“卡脖子”技術獲得突破。攻克了燃煤機組超低排放、高溫電磁檢測、重型壓力容器輕量化、超聲無損和微損檢測等技術難題，掌握了索道、電梯等設備關鍵零部件的自產能力，高端特種設備國產化程度明顯提升。四是特種設備出口實現(xiàn)量質提升。隨著我國特種設備設計制造技術水平的不斷提升，特種設備出口保持增長趨勢，對進口設備依賴度降低。國內電梯產量約占全球產量70%左右，起重機械出口額保持每年40億美元左右，叉車出口額每年20億美元以上，大型游樂設施實現(xiàn)從進口國轉變?yōu)槌隹趪?/span>

（四）健全監(jiān)管工作機制，嚴格落實法律責任。相關部門建立健全工作機制，嚴格依法履職，落實法律責任，為特種設備安全提供有力的體制機制保障。一是建立預防為主的全過程監(jiān)管機制。圍繞特種設備全生命周期的設計、制造、安裝、改造、修理、經(jīng)營、使用、檢驗各環(huán)節(jié)，依法建立了生產許可、法定檢驗、監(jiān)督檢查、應急處置、事故調查全過程的監(jiān)管機制。相關部門建立健全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，加強風險識別分析，及時消除事故隱患。遼寧組建特種設備安全監(jiān)管和事故應急調查專家?guī)?，編制《特種設備事故應急預案》，提升應對突發(fā)事故能力。二是嚴格依法執(zhí)法。市場監(jiān)管部門以電梯、壓力管道、移動式壓力容器、氣瓶為重點，深入開展風險隱患排查整治，堅決遏制重特大事故發(fā)生。住房城鄉(xiāng)建設部門將建筑起重機械作為房屋市政工程安全生產治理重點，要求各地“逐企業(yè)、逐項目、逐設備”精準排查整改建筑起重機械。文化和旅游部門在旅游景區(qū)質量等級評定和復核中加強玻璃棧道項目的審查。河南開展廟會流動游樂設施執(zhí)法檢查、大型游樂設施乘客束縛裝置隱患治理等，保證設備安全運行。三是大力推進協(xié)同監(jiān)管。國務院安全生產委員會將屬地政府落實特種設備安全責任，作為對省級政府考核巡查、綜合檢查、明查暗訪的重要內容，組織對油氣長輸管道、涉燃氣安全特種設備等領域安全隱患開展專項整治。市場監(jiān)管部門聯(lián)合相關部門發(fā)揮監(jiān)管合力，推動形成聯(lián)防聯(lián)治、綜合治理的工作協(xié)調機制。四是推動企業(yè)落實安全主體責任。市場監(jiān)管部門出臺企業(yè)落實安全主體責任的制度規(guī)定，緊盯企業(yè)主要負責人、特種設備安全總監(jiān)、特種設備安全員等關鍵少數(shù)人員，建立“日管控、周排查、月調度”工作機制，推動將安全責任落實到具體崗位具體人。國務院國資委指導中央企業(yè)落實特種設備安全責任，在石油化工、能源電力、環(huán)保設施等7個重點領域開展專項整治，對特種設備作業(yè)人員持證上崗等情況開展督導檢查。山東全面推進電梯責任保險，推動電梯“保險+服務”新模式應用。五是推動多方共治。重視發(fā)揮中國特種設備檢驗協(xié)會、中國特種設備安全與節(jié)能促進會等社會組織作用，推動形成“企業(yè)落實主體責任、屬地政府統(tǒng)一領導、監(jiān)管部門依法履職、檢驗機構技術支撐、行業(yè)協(xié)會自律服務、社會公眾參與監(jiān)督”的多元共治格局。上海組建由安全技術委員會、專業(yè)工作組和技術支撐機構共同組成的安全治理支撐體系，加強風險研判和重大問題決策支撐。

（五）加強監(jiān)管能力建設，提高特種設備依法管理水平。監(jiān)管部門著力提升監(jiān)察人員查處違法行為和檢驗人員排查設備隱患的能力，監(jiān)察機構和檢驗機構相互配合，風險防控水平不斷強化。一是加強組織隊伍建設。截至2022年底，全國縣級以上市場監(jiān)管部門設立特種設備安全監(jiān)察機構3201個，配備特種設備安全監(jiān)察人員11.8萬余人。全國共有特種設備檢驗檢測機構4845家，其中特種設備綜合性檢驗機構568個、型式試驗機構45個，特種設備檢驗人員5.3萬人、無損檢測人員10.8萬人。二是增強監(jiān)察執(zhí)法能力。注重從源頭抓起，突出設備本質安全，準入環(huán)節(jié)實行生產單位許可、設備使用登記和設備監(jiān)督檢驗，準入后實施事中監(jiān)督檢查和事后事故調查制度。2022年全國市場監(jiān)管系統(tǒng)出動監(jiān)察人員264.94萬人次，檢查特種設備生產、使用等單位112.73萬家，發(fā)出監(jiān)察指令書15.76萬份，封停設備2.10萬臺(套)，有效防止和減少了事故發(fā)生。三是提高檢驗檢測能力。2022年特種設備檢驗機構在生產環(huán)節(jié)監(jiān)督檢驗中，發(fā)現(xiàn)并督促企業(yè)處理缺陷隱患50萬個；在使用環(huán)節(jié)定期檢驗中，發(fā)現(xiàn)并督促使用單位處理缺陷隱患297.42萬個。檢驗費用不斷降低，檢驗時間進一步縮短。走出國門為“一帶一路”重點合作項目提供檢驗檢測和安全評估服務。湖北建成國家工業(yè)數(shù)字成像無損檢測質檢中心等，為特種設備產業(yè)提供技術支撐服務。四是推進智慧監(jiān)管。相關部門建立多個智慧監(jiān)管平臺，“96333”電梯應急處置服務平臺覆蓋181個城市、338.09萬臺電梯，救援時間大幅縮短。長管拖車和氫能裝備智聯(lián)網(wǎng)等平臺全力保障重大活動安全。游樂設施全生命周期管理系統(tǒng)對26個省市的近2萬臺設備實現(xiàn)動態(tài)健康評價。全國工程質量安全監(jiān)管信息平臺上線運行，推進建筑起重機械監(jiān)管信息共享和業(yè)務協(xié)同。福建構建電梯物聯(lián)網(wǎng)、鍋爐物聯(lián)網(wǎng)、氣瓶安全追溯、安全閥質量追溯四大系統(tǒng)，不斷提升安全監(jiān)管效能。

（六）持續(xù)提升節(jié)能減排水平，推動特種設備綠色低碳轉型。圍繞實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”目標，相關部門從政策、資金、技術等環(huán)節(jié)持續(xù)發(fā)力，積極推進特種設備綠色低碳轉型。一是出臺相關產業(yè)政策。國家發(fā)展改革委細化淘汰落后設備有關要求，鼓勵企業(yè)采用高效鍋爐、熱交換器等高效節(jié)能設備。將高效節(jié)能工業(yè)鍋爐技術等列入《綠色技術推廣目錄（2020年）》，引導產業(yè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。國家發(fā)展改革委、國資委部門聯(lián)合印發(fā)《關于統(tǒng)籌節(jié)能降碳和回收利用，加快重點領域產品設備更新改造的指導意見》，制定鍋爐更新改造和回收利用實施指南，指導中央企業(yè)帶頭做好鍋爐更新改造和回收利用工作。工業(yè)和信息化部發(fā)布國家工業(yè)和信息化領域節(jié)能技術裝備推薦目錄，加快推廣工業(yè)鍋爐等節(jié)能技術裝備。二是開展燃煤鍋爐節(jié)能減排攻堅戰(zhàn)。積極推進鍋爐安全節(jié)能環(huán)?！叭灰惑w”監(jiān)管，開展燃煤鍋爐節(jié)能減排攻堅戰(zhàn)，淘汰20余萬臺低效落后鍋爐，燃煤工業(yè)鍋爐平均容量從3.8噸/小時提高到12.5噸/小時，燃煤鍋爐關鍵能效指標效率值提高到不低于80%，燃煤鍋爐整治對空氣質量改善貢獻率達到20%，為大氣污染防治做出重要貢獻。工業(yè)和信息化部組織實施國家工業(yè)節(jié)能監(jiān)察，提升重點用能行業(yè)和用能設備能效水平。三是強化科技支撐。應用神經(jīng)網(wǎng)絡群控等新技術提升電梯性能，根據(jù)客流情況、電梯所處的不同位置，動態(tài)分配電梯轎廂，減少電梯空載和啟停。突破重型壓力容器設計制造技術瓶頸，推動壓力容器輕量化綠色制造技術進步。提升管道完整性管理技術水平，大幅降低管道事故率，減少管道頻繁更換維修造成的能源消耗和環(huán)境污染。四是加大新能源使用。發(fā)展太陽能光熱發(fā)電、氫能等新能源，提高煤電機組靈活性。布局涉氫儲運特種設備產業(yè)發(fā)展，不斷提升氫能裝備檢測能力。推動光熱發(fā)電用熔鹽介質塔頂吸熱器、熔鹽管路等關鍵設備材質的國產化替代，推進太陽能等新能源鍋爐產品創(chuàng)新。

三、法律實施中存在的突出問題

特種設備安全法的實施取得積極成效的同時，還面臨產業(yè)發(fā)展存在短板弱項，企業(yè)主體責任尚未全面落實，監(jiān)管效能有待進一步提升，行業(yè)監(jiān)管體制仍需理順，住宅電梯安全隱患不容忽視，法律制度體系尚不完善等困難和問題。

（一）產業(yè)發(fā)展存在短板弱項。我國特種設備行業(yè)已經(jīng)在生產規(guī)模和市場規(guī)模上處于全球領先地位，但特種設備領域工作主要圍繞安全管理展開，對發(fā)展、質量、節(jié)能、環(huán)保等工作重視不夠，缺少有針對性的措施，高質量發(fā)展?jié)摿θ孕柽M一步挖掘。一是高端產品和知名品牌少。我國已成為世界最大的新裝電梯市場和最大的電梯生產國，但國產品牌主要聚焦在貨梯市場，在主流中高端客梯市場影響力不夠。全國壓力容器持證制造商共有4600多家，但是在技術實力、產品質量等方面與國際龍頭企業(yè)存在差距，中、低端產品市場競爭相對激烈，同質化產品較多。二是無序競爭埋下安全隱患。在特種設備招投標過程中，一些公開招投標的門檻設置較低，綜合評標體系不完善，忽視質量要求，中標價低于甚至遠低于成本價，生產企業(yè)偷工減料，甚至突破質量安全底線。個別企業(yè)靠偷工減料、假冒仿制也能參與市場競爭，不利于調動行業(yè)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的積極性。三是科技創(chuàng)新驅動發(fā)展不足。大量特種設備關鍵零部件仍需要進口，核心技術自主可控能力欠缺，產業(yè)基礎相對薄弱，1000噸以上超大噸位全地面起重機所用變速箱等關鍵零部件,全部依賴進口。四是產業(yè)集聚度不高。產業(yè)集群化程度有限，尚未形成集群優(yōu)勢，打造完整產業(yè)鏈、發(fā)揮集群的聯(lián)動效應尚需進一步探索?，F(xiàn)有產業(yè)集群存在同質化、“集而不群”等現(xiàn)象，科技、金融、人才、數(shù)據(jù)等各類生產要素難以有效協(xié)同促進產業(yè)集群發(fā)展。五是數(shù)字化智能化進程較為緩慢。雖然已有特種設備企業(yè)在嘗試數(shù)字化、智能化轉型，但大部分企業(yè)新技術應用不充分，尚未充分發(fā)揮人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)等技術的作用，產品的信息化、智能化、人性化方向發(fā)展不充分。六是綠色低碳發(fā)展仍有較大空間。鍋爐、換熱壓力容器等承壓類設備具有數(shù)量多、增長快、能源消耗量或者轉換量大的特點，屬于高耗能設備；電梯、起重機械、場（廠）內專用機動車輛等機電類設備的應用明顯增加，能源與材料消耗問題突出，污染物、溫室氣體排放仍有很大提升空間。

（二）企業(yè)主體責任尚未全面落實。特種設備安全法明確規(guī)定了特種設備生產、經(jīng)營、使用單位應當履行特種設備安全責任，檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)主體責任落實仍有待改進。一是少數(shù)企業(yè)安全意識淡薄。有的企業(yè)未按規(guī)定主動申報定期檢驗，需要檢驗機構催檢。少數(shù)企業(yè)技術人員流失，設備更新改造、檢修維保不到位，存在安全隱患。個別企業(yè)甚至還存在特種設備假報停真使用、大容（噸）小標等逃避監(jiān)管的情況。二是部分企業(yè)履行安全管理義務不到位。有的企業(yè)內部特種設備安全管理職責不明確，缺少特種設備安全管控措施，難以有效落實安全主體責任；有的企業(yè)特種設備應急預案缺乏針對性和可操作性；還有企業(yè)為了節(jié)約成本而購買低質量的叉車，違規(guī)進行改裝，導致使用中出現(xiàn)制動失靈、起重能力不足、燃油泄漏等問題。三是部分領域落實安全管理難度大。傳統(tǒng)工業(yè)氣瓶充裝、燃氣瓶充裝等行業(yè)整合度低、規(guī)模小、利潤少，低門檻競爭現(xiàn)象嚴重，難以從根本上提升安全管理水平。租用設備流動性較強，特種設備出租行業(yè)管理缺位問題較為突出。四是處罰力度難以倒逼企業(yè)主動履責。企業(yè)違法成本較低，對違法企業(yè)震懾力度不夠。缺少對特種設備相關人員違法行為處罰條款，責任人員的法律責任一般由其所在單位承擔，本人往往通過離職等方式進行逃避，不利于安全責任落實到具體人員。

（三）監(jiān)管效能有待進一步提升。特種設備安全法第一章第五條和第四章對特種設備安全監(jiān)管作出規(guī)定。面對快速增長的監(jiān)管對象，監(jiān)管效能仍需進一步提升。一是監(jiān)管手段難以適應特種設備發(fā)展新形勢。特種設備量大面廣線長、責任主體多、監(jiān)管鏈條長，近年來新增設備大型化、高參數(shù)、高風險特點明顯，加之高齡老舊設備日益增多，部分大型石化企業(yè)超期服役的承壓設備甚至接近50%，特種設備安全形勢不容忽視。現(xiàn)有的監(jiān)管方式難以應對新模式新業(yè)態(tài)新風險，已有的信息化系統(tǒng)僅基本滿足資料存儲、查閱等功能，大數(shù)據(jù)技術未能得到充分全面應用，數(shù)據(jù)價值沒有得到充分挖掘，信息化管理科技賦能不足。二是風險預警能力建設有待提升。在固有風險不斷積累和新風險新挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)的雙重壓力下，特種設備風險識別分析的及時性、精準性還需要進一步提高，由于缺少應急指揮協(xié)調系統(tǒng)，事故報告速度常落后于公共媒體報道，應急處置需進一步加強。三是基層監(jiān)管力量不足。2018年市場監(jiān)管機構改革后輪崗轉崗新加入特種設備安全監(jiān)察隊伍的人員專業(yè)基礎薄弱，業(yè)務能力與特種設備專業(yè)監(jiān)管的需要還有較大差距。基層市場監(jiān)管部門的裝備配置不足，難以滿足特種設備監(jiān)管執(zhí)法和應急處置的實際需求?；鶎颖O(jiān)管人員工作壓力大，追責重而激勵少，影響了基層監(jiān)管隊伍的積極性。四是檢驗機構支撐不夠。全國特種設備綜合性檢驗機構中，事業(yè)性單位289家，占總數(shù)的50%左右，實際承擔了全國大部分檢驗工作和轄區(qū)內特種設備的“應檢盡檢”以及支撐安全監(jiān)察和服務企業(yè)的職責，是安全監(jiān)察工作的重要支撐。部分檢驗機構轉制為企業(yè)后，出現(xiàn)過度追求經(jīng)濟利益、搶地盤、低價競爭等亂象，對安全監(jiān)察的支撐作用嚴重弱化。部分檢驗機構與同級其他事業(yè)單位橫向整合后，打破了特種設備檢驗機構的獨立性和完整性，科研、技改投入普遍降低，不利于機構長遠發(fā)展。

（四）監(jiān)管體制仍需理順。特種設備安全法第六條規(guī)定，國務院和地方各級人民政府應當加強對特種設備安全工作的領導，督促各有關部門依法履行監(jiān)督管理職責。一是個別地方政府責任未充分落實。市場監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)特種設備重大隱患并上報地方政府后，地方政府往往又批轉給市場監(jiān)管部門處理，而市場監(jiān)管部門沒有足夠的行政資源組織處理，導致特種設備隱患得不到及時治理，綜合治理機制運行不暢。二是部門和屬地聯(lián)動機制不健全。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦的文化節(jié)、廟會、美食節(jié)等文化商業(yè)活動，為吸引顧客和游客臨時放置大型游樂設施，相關經(jīng)營主體不申報，屬地政府也不通報，市場監(jiān)管部門無法及時掌握情況,監(jiān)管執(zhí)法難度較大。三是監(jiān)管合力尚未有效形成?！叭齾^(qū)”外叉車等特種設備歷史遺留問題多、部門監(jiān)管職責邊界不夠清晰；房屋市政工程和其他工地均使用起重機械，其設計、制造、安裝、使用、檢驗、檢測、租賃、維護保養(yǎng)等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，涉及多個監(jiān)管部門、多部法律法規(guī)，外部影響因素復雜，安全管理鏈條長，安全監(jiān)管責任不夠明晰。四是應急能力建設需進一步強化。特種設備發(fā)生事故后，市場監(jiān)管部門受裝備條件等限制，無法進入現(xiàn)場獲得一手信息，造成上報遲、反應慢、處置不及時，易造成二次傷害，甚至演變成為社會事件。

（五）住宅電梯安全隱患不容忽視。近年來，老舊住宅電梯老化問題已逐步顯現(xiàn)，如浙江、福建使用15年以上老舊電梯分別達8.6萬臺、3.2萬臺，分別占本省電梯總量的9.7%、9.5%。由于老舊設備的淘汰更新機制、安全評估機制不夠健全完善，長期帶病運行，防范和化解老舊設備的安全風險亟待重視。一是住宅電梯使用管理的責任主體不明晰。住宅電梯歸全體業(yè)主共有，使用管理涉及業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司、維保單位等多個主體，電梯管理上易相互推諉，無法有效落實安全責任。一些物業(yè)公司低價選擇維保單位，維保企業(yè)相互壓價、無序競爭，維保工作有效性得不到保證。二是老舊住宅電梯更新改造資金不足。由于歷史原因，一些大城市老舊高層住宅的電梯維修經(jīng)費欠賬較多，業(yè)主出資意愿不強。雖然有些地方政府采取了補貼政策，甚至對無物業(yè)管理、無維護保養(yǎng)、無維修資金的“三無電梯”改造實行政府全額出資，但與龐大基數(shù)相比，地方政府籌措資金依然有限，缺乏長期保障機制。三是既有住宅加裝電梯仍需破題。隨著人民生活水平提高和城鎮(zhèn)人口老齡化，居民對老舊住宅加裝電梯的需求與日俱增。但在電梯加裝過程中，業(yè)主對資金來源、費用分攤比例等意見分歧較大；加裝電梯的井道、井道和房屋之間連接等缺少相應技術規(guī)范及監(jiān)管的要求，有的地方?jīng)]有監(jiān)管措施；老舊小區(qū)多無物業(yè)管理，無法落實安全管理責任，保障電梯安全運行。此外，部分經(jīng)營性自建房私自加裝用于公共服務的電梯，未按規(guī)定申報，游離于特種設備監(jiān)管之外。

（六）法律制度體系尚不完善。檢查中，有關方面反映，特種設備安全法律制度體系中的一些規(guī)定難以適應安全監(jiān)管和產業(yè)發(fā)展的需要。一是部分法律制度亟需補充完善。在監(jiān)管實踐中，對鍋爐等高耗能特種設備既要考慮安全，也要考慮節(jié)能減排以及對環(huán)保的貢獻。特種設備安全法明確了節(jié)能環(huán)保的原則要求，但缺少詳細規(guī)定，不利于形成高耗能特種設備安全、節(jié)能、環(huán)保和雙碳“四位一體”監(jiān)管工作格局。二是特種設備安全法與其他法律法規(guī)間的銜接協(xié)調還需加強。特種設備安全法對于安全生產責任制、安全生產預防措施等與2021年修訂后的安全生產法不完全一致，部分條款罰款金額遠低于安全生產法。此外，特種設備的出口檢驗已經(jīng)取消，但特種設備安全法中仍有出口檢驗的相關規(guī)定，與管理實踐不適應。三是鼓勵科技創(chuàng)新缺少配套激勵制度。特種設備安全法第十條規(guī)定，國家支持有關特種設備安全的科學技術研究，鼓勵先進技術和先進管理方法的推廣應用，對做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。在實施過程中缺少相應的配套獎勵制度，對科技創(chuàng)新激勵不足。四是缺陷特種設備召回制度需要細化完善。特種設備安全法第二十六條規(guī)定建立缺陷特種設備召回制度。企業(yè)反映實踐中這一制度配套政策還不完善，需要進一步細化增強可操作性。

四、對貫徹實施特種設備安全法的意見建議

貫徹實施特種設備安全法，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要論述，切實增強法律實施的政治自覺和行動自覺，清醒認識特種設備安全面臨的形勢，把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿始終，嚴格執(zhí)行法律規(guī)定的各項制度，壓實特種設備安全各方責任，充分發(fā)揮特種設備產業(yè)發(fā)展與安全、節(jié)能與環(huán)保對促進經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的積極作用，著力推動落實制造強國、質量強國戰(zhàn)略，用法治力量牢牢守住安全發(fā)展底線。

（一）夯實制造業(yè)基礎，支持特種設備行業(yè)高質量發(fā)展。一是優(yōu)化產業(yè)政策。適時啟動新一輪《產業(yè)結構調整指導目錄》等產業(yè)政策修訂完善工作,積極研究制定鍋爐綠色低碳高質量發(fā)展行動方案等配套政策。支持骨干企業(yè)突破關鍵核心技術,鞏固提升產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。依托“十四五”規(guī)劃102項重大工程等項目建設,推動特種設備驗證應用和迭代升級,不斷提升產品技術性能和安全水平。建議研究制定特種設備產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。二是強化科技創(chuàng)新相關政策支持。在“十四五”國家科技計劃中,加快推動“重大自然災害防控與公共安全”“國家質量基礎設施體系”等重點專項組織實施,將行業(yè)發(fā)展中的新需求、新風險、新問題,及時凝練形成科技項目進行研發(fā)部署。三是推進系統(tǒng)性的數(shù)字化、智能化發(fā)展。在重組國家重點實驗室體系和創(chuàng)建國家技術創(chuàng)新中心過程中,將特種設備安全作為重要內容進行布局。鼓勵和支持優(yōu)勢單位牽頭組建技術攻關聯(lián)合體、研發(fā)平臺,匯聚新技術新裝備產業(yè)化,助力特種設備數(shù)字化、智能化發(fā)展。組織實施一批高質量應用示范項目,推進新技術、新方法、新裝備在特種設備運行中深度應用。堅持智能制造主攻方向,持續(xù)開展智能制造示范工廠建設，加快推動故障診斷監(jiān)控技術、自動導向定位技術等的應用,利用智能化手段進行監(jiān)測、預警,提高設備安全可靠運行水平。四是加快綠色化發(fā)展。圍繞“碳達峰、碳中和”目標，支持特種設備制造企業(yè)開展關鍵核心技術研發(fā)，提高特種設備集成供應能力。實施特種設備碳達峰推進行動，完善鍋爐綠色低碳法規(guī)標準體系，推動鍋爐系統(tǒng)安全節(jié)能環(huán)保標準化管理，提高氫能等新能源特種設備監(jiān)管能力，推動能效管理與碳排放管理深度融合。五是集中培育提升一批優(yōu)勢企業(yè)和產業(yè)集群。支持行業(yè)優(yōu)勢企業(yè)對標國際標桿,打造具有生態(tài)主導力的產業(yè)鏈領航企業(yè),帶動上下游企業(yè)發(fā)展。推動特種設備產業(yè)聚集區(qū)和特種設備質量品牌提升示范區(qū)建設。六是發(fā)揮用戶需求的作用，推動行業(yè)健康發(fā)展。進一步規(guī)范招投標行為，促進產業(yè)高端化、集聚化、品牌化發(fā)展，推動產業(yè)轉型升級，避免低端重復建設。強化統(tǒng)籌協(xié)調，優(yōu)化客運索道新建改建的審批程序，積極推進機械式停車設備的建設，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。七是大力提升特種設備行業(yè)對外開放水平。深化國際交流合作，支持特種設備檢驗機構、社會組織和企業(yè)積極參與“一帶一路”等國際性活動，推動標準國際互認、特種設備產品和檢驗檢測技術服務出口。穩(wěn)步擴大特種設備規(guī)則、標準等制度性開放，助力我國特種設備制造企業(yè)和檢驗檢測技術走向國際市場。

（二）壓實企業(yè)安全主體責任，推進本質安全落到實處。一是堅持激勵約束并重，促進守法者獲益、違法者受制，加大違法行為處罰力度。發(fā)生特種設備事故的，處罰應當不低于安全生產法的處罰力度，增加對作業(yè)人員違章違規(guī)行為的追責問責，研究完善相應刑事責任。二是推動企業(yè)建立健全“安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位”的安全管理制度，切實從源頭上預防和管控安全風險。三是督促特種設備相關單位配齊安全總監(jiān)、安全員，推動安全責任落實到具體人員。針對近年來發(fā)生的特種設備事故70%以上是因為操作使用或者應急處置不當引起的現(xiàn)狀，壓實普法宣傳和安全知識培訓的責任，創(chuàng)新方式和機制，著力提高特種設備作業(yè)人員的操作技能和應急處置能力，最大限度預防和減少特種設備安全事故。四是鼓勵企業(yè)提升安全管理能力。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、科研院所等專業(yè)服務機構作用，積極推廣應用先進技術和先進管理方法，增強企業(yè)提升安全標準的內生動力，不斷縮小與國際先進水平的差距。

（三）強化支撐保障，提升安全監(jiān)管效能。一是支持安全監(jiān)管手段創(chuàng)新。研究將智慧監(jiān)管作為特種設備安全監(jiān)管的必要手段，加強信息化建設，推動特種設備安全監(jiān)管由傳統(tǒng)的“人防”向“人防+技防”轉變。建立完善重要設備在線監(jiān)管智慧平臺，推動有條件的企業(yè)建立在役特種設備運行智慧平臺，把安全附件的檢驗檢測作為重點內容，使用先進無損檢測方法及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，對易發(fā)高發(fā)的風險點和檢維修狀態(tài)進行摸底排查，實現(xiàn)智慧化監(jiān)管。二是完善風險預警。全面推進特種設備雙重預防機制建設，完善風險管理，常態(tài)化開展風險辨識、評價，制定預防措施。建立特種設備應急指揮協(xié)調系統(tǒng)，提高應急處置水平。圍繞特種設備高壓高溫高速等特點，深入分析特種設備安全事故成因，根據(jù)違章作業(yè)、設備缺陷、保養(yǎng)不到位、自控系統(tǒng)失靈、超出設計規(guī)程范圍運行等原因采取有針對性的措施。三是強化隱患排查整治。開展高風險特種設備安全筑底行動，持續(xù)開展危化品相關特種設備、壓力管道、起重機械、電梯等安全隱患專項治理和“回頭看”，落實整改責任。健全重大活動和重要時段特種設備服務保障工作機制，精準對接任務清單，認真開展監(jiān)督檢查，嚴格落實工作職責。四是加強隊伍建設保障。加強監(jiān)察隊伍專業(yè)化職業(yè)化建設，加大培訓力度，強化安全監(jiān)管專業(yè)屬性。加強人員、經(jīng)費保障，支持基層建立專業(yè)化的監(jiān)管所（隊）。加強裝備保障，配齊必要的個人防護、現(xiàn)場處置、事故勘驗以及應急車輛等裝備，確保第一時間進入現(xiàn)場開展工作。完善激勵機制，參照應急、消防等系統(tǒng)的隊伍專業(yè)化職業(yè)化建設做法，建立津貼待遇、褒獎制度和人身意外保險制度。五是強化特種設備檢驗機構的技術支撐能力。充分發(fā)揮特種設備檢驗保障安全的重要作用，充分保證檢驗機構的技術能力、裝備水平、科研經(jīng)費，保障特種設備檢驗機構的公益性。

（四）進一步落實多元共治要求，增強法律實施效果。一是強化屬地管理責任。推動各級地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層政府建立協(xié)調聯(lián)系機制，明確將特種設備安全納入對各級政府安全生產責任制考核內容，建立健全監(jiān)管激勵問責機制，采取綜合治理措施解決特種設備安全隱患。二是推動相關部門的協(xié)同配合。完善安全生產綜合監(jiān)管與特種設備專項監(jiān)管相結合的工作機制，推動建立特種設備質量安全綜合治理，在明確相關主管部門的特種設備安全管理職責的基礎上，建立完善協(xié)調機制，加大特種設備安全監(jiān)管機構與標準、質量、行業(yè)管理等部門的協(xié)調力度，形成安全監(jiān)管合力。三是加強應急能力建設。完善特種設備突發(fā)事件應急預案，健全突發(fā)事件調查處理協(xié)作體系，建設應急培訓演練基地，加強理論培訓和實戰(zhàn)模擬訓練。加強特種設備輿情收集、研判和分析，及時回應處理。四是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用。強化行業(yè)自律，釋放特種設備行業(yè)協(xié)會扎根行業(yè)、服務企業(yè)、輔助政府、凝聚合力等功能。在電梯、燃氣氣瓶等領域試點建立和完善保險機制，推進責任保險。五是強化公眾參與監(jiān)督。定期公布特種設備安全狀況，曝光違法違規(guī)行為，提高公眾認知和防范能力，暢通舉報投訴渠道，探索建立特種設備安全監(jiān)管“吹哨人”制度和有獎舉報制度，鼓勵社會力量和企業(yè)職工舉報各類特種設備安全隱患和違法行為，引導社會監(jiān)督。

（五）健全住宅電梯綜合治理，解決人民群眾急難愁盼問題。一是明確住宅電梯管理責任主體。研究明確電梯制造企業(yè)對電梯質量安全終身負責制；探索建立住宅領域專業(yè)電梯運營管理組織形態(tài)，保障公共設施長期安全可靠運行。二是建立老舊住宅電梯安全評估機制。加強電梯年度自行檢查、自行檢測和定期檢驗等隱患排查和風險評估，指導各地優(yōu)先住宅專項維修資金管理制度，將老舊電梯評估結果作為住宅維修資金申請使用的依據(jù)之一。推廣遠程監(jiān)測系統(tǒng)，建立產品質量追溯體系。三是建立更新改造資金長效機制。探索住宅維修資金引入電梯保險；對產權不清等歷史遺留問題的老舊住宅電梯，屬地政府在政策、資金上給予支持，破解老舊住宅電梯更新改造費用難題。四是保障更新改造質量。更新改造啟動后，加強全過程信息公開，規(guī)范透明電梯配件價格、質量等，以清單、模板形式列出需要業(yè)主知曉的各節(jié)點事項，對重要事項做重點提醒，并以告知簽收形式讓業(yè)主清楚明白未來注意事項和消費賬單，減少信息不暢造成的矛盾，保障群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。五是有序推進既有住宅加裝電梯。加強協(xié)調引導，通過自下而上的民意協(xié)商推進既有住宅加裝電梯，建立相關職能部門聯(lián)合審批、監(jiān)督和驗收機制，把好加裝電梯相關建筑或構筑物的本質安全關。查處在用于經(jīng)營服務的自建房中違規(guī)使用電梯的問題。

（六）明確相關規(guī)則，完善特種設備法律制度體系。一是加強與相關法律之間的銜接協(xié)調，推動修訂特種設備安全法。梳理特種設備安全法與安全生產法、節(jié)約能源法、行政許可法、行政處罰法以及民法典等協(xié)調問題，增強法律體系的統(tǒng)一性、權威性和協(xié)調性。二是落實特種設備安全法的相關規(guī)定，加快修訂《特種設備安全監(jiān)察條例》。研究提出鍋爐等高耗能特種設備統(tǒng)籌安全和節(jié)能環(huán)保的規(guī)定，細化鍋爐、壓力容器等特種設備在節(jié)能、環(huán)保和“雙碳”等方面的具體要求，增加節(jié)能環(huán)保工作的具體要求，推動安全綠色發(fā)展。三是支持指導地方對電梯、燃氣瓶等單項特種設備開展“小切口”立法，發(fā)揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用。四是加快相關標準修訂。建立以強制性標準為主體的特種設備安全標準體系，解決標準缺失、老化和標準規(guī)則不協(xié)調、不兼容的問題。優(yōu)化行業(yè)標準、企業(yè)標準等，提升特種設備相關技術門檻，以高標準引領產業(yè)發(fā)展。五是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，及時修訂更新特種設備目錄。

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