電梯安全知識(shí)_電梯安全評(píng)估制度保障體系調(diào)研分析

       電梯是人民群眾生產(chǎn)生活中接觸最為廣泛的特種設(shè)備之一，其安全運(yùn)行是民眾關(guān)注的熱點(diǎn)、政府監(jiān)管的重點(diǎn)。我國(guó)目前在用電梯數(shù)量已超過(guò)700萬(wàn)臺(tái)，是名副其實(shí)的在用電梯的大國(guó)。與此同時(shí)，使用時(shí)間延長(zhǎng)和偶有發(fā)生的水災(zāi)火災(zāi)等意外事件，可能引起電梯零部件的老化受損，導(dǎo)致電梯故障增多，為電梯安全穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)隱患。
目前，國(guó)家對(duì)于電梯的大修、改造和報(bào)廢年限暫未給出明確的強(qiáng)制性規(guī)定，用戶(hù)很難判斷電梯是否能夠繼續(xù)安全穩(wěn)定使用，何時(shí)應(yīng)進(jìn)行零部件更換乃至整機(jī)大修、改造甚至報(bào)廢。尤其對(duì)于老舊電梯和災(zāi)后電梯而言，使用安全問(wèn)題無(wú)疑排在首位，且大修改造甚至報(bào)廢帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也是用戶(hù)乃至行業(yè)和政府主管部門(mén)關(guān)注的焦點(diǎn)。
從關(guān)注公共安全、提升電梯安全品質(zhì)、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的角度，有必要采用安全評(píng)估(也稱(chēng)安全評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等) 的方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源、后果、概率進(jìn)行定性定量分析，為制定更科學(xué)的電梯監(jiān)管、檢測(cè)、維保、使用更新規(guī)劃提供技術(shù)支撐。各地政府主管部門(mén)、特檢機(jī)構(gòu)和相關(guān)研究院所也積極著手開(kāi)展電梯安全評(píng)估工作的探索與實(shí)踐。
電梯安全評(píng)估的規(guī)范化、科學(xué)化有效開(kāi)展，離不開(kāi)制度保障體系的支撐。因此，有必要對(duì)我國(guó)電梯安全評(píng)估制度體系建設(shè)情況進(jìn)行分析，為建設(shè)更完善科學(xué)的制度保障提供支持。
1  電梯安全評(píng)估制度保障體系概況
     《特種設(shè)備安全法》的公布和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)特種設(shè)備法律規(guī)范體系建設(shè)工作已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，形成了法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、安全技術(shù)規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等5個(gè)層次的特種設(shè)備法律規(guī)范體系。限于篇幅，本文中地方性制度標(biāo)準(zhǔn)主要以省級(jí)和直轄市為主。
1.1  法律
      我國(guó)《特種設(shè)備安全法于2014年開(kāi)始施行，其中第四十八條規(guī)定了特種設(shè)備的報(bào)廢要求并指出“前款規(guī)定報(bào)廢條件以外的特種設(shè)備，達(dá)到設(shè)計(jì)使用年限可以繼續(xù)使用的，應(yīng)當(dāng)按照安全技術(shù)規(guī)范的要求通過(guò)檢驗(yàn)或者安全評(píng)估”，但未對(duì)電梯使用年限和安全評(píng)估給出明確要求。
1.2  行政法規(guī)、省級(jí)地方法規(guī)
       行政法規(guī)多由國(guó)務(wù)院令發(fā)布施行。我國(guó)現(xiàn)行《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》(國(guó)務(wù)院令第549號(hào)) 于2009年修訂施行，其中并未明文涉及電梯安全評(píng)估要求?！峨娞莅踩珬l例》已進(jìn)入立法進(jìn)程。
地方法規(guī)由地方人大及其常務(wù)委員會(huì)發(fā)布施行，通過(guò)檢索總局官網(wǎng)、各省/直轄市政府和國(guó)家司法部法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)發(fā)現(xiàn)，電梯相關(guān)條例有：(1)浙江、山東、黑龍江、江蘇等地發(fā)布了省級(jí)特種設(shè)備安全管理?xiàng)l例； (2) 廣東、黑龍江等地發(fā)布了專(zhuān)項(xiàng)省級(jí)電梯安全條例。 在這些地方法規(guī)中，對(duì)電梯安全評(píng)估工作具體實(shí)施提出了較為具體的指導(dǎo)意見(jiàn)和要求。比如2015年發(fā)布的《廣東省電梯使用安全條例》第二十一條指出電梯使用管理人應(yīng)在指定情形下委托電梯制造單位或者檢驗(yàn)檢測(cè)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)電梯進(jìn)行更新、改造、修理。
      另外，國(guó)務(wù)院辦公廳于2018年2月發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)電梯質(zhì)量安全工作的意見(jiàn)》，推廣“全生命周期安全最大化和成本最優(yōu)化”理念；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)水平和安全管理狀況，優(yōu)化配置檢驗(yàn)、檢測(cè)資源。優(yōu)化配置的前提即為電梯風(fēng)險(xiǎn)水平與管理狀況評(píng)估結(jié)果。
1.3  部門(mén)規(guī)章 / 地方政府規(guī)章
       部門(mén)規(guī)章多指由特種設(shè)備安全監(jiān)管部門(mén)通過(guò)部門(mén)令形式公告施行，目前未查閱到針對(duì)電梯安全評(píng)估工作的專(zhuān)項(xiàng)部門(mén)令。為指導(dǎo)各地開(kāi)展在用電梯安全評(píng)估工作，推動(dòng)老舊電梯更新改造，質(zhì)檢總局印發(fā)了《在用電梯安全評(píng)估導(dǎo)則——曳引驅(qū)動(dòng)電梯 ( 試行 )》(質(zhì)檢特函〔2015〕57號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《導(dǎo)則》”)，對(duì)在用曳引驅(qū)動(dòng)電梯安全評(píng)估機(jī)構(gòu)基本要求、安全評(píng)估程序、內(nèi)容、方式，以及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定、降低風(fēng)險(xiǎn)措施、綜合結(jié)論的判定原則、安全評(píng)估報(bào)告等提出要求。
在省/直轄市級(jí)地方政府規(guī)章層面，發(fā)布數(shù)量較地方法規(guī)有明顯增加。檢索發(fā)現(xiàn)各地省/直轄市級(jí)電梯安全管理辦法20余項(xiàng)，在地方政府的電梯安全管理辦法中，對(duì)電梯安全評(píng)估工作的開(kāi)展給出了較為詳細(xì)的要求，重點(diǎn)內(nèi)容在本文第2節(jié)中討論。
1.4  TSG 安全技術(shù)規(guī)范
     TSG 安全技術(shù)規(guī)范由國(guó)務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門(mén)制訂并公布，是對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章的具體操作性文件和具體實(shí)施方式。市監(jiān)總局正籌備制定國(guó)家層 面的《電梯安全技術(shù)規(guī)程》。在現(xiàn)行TSG規(guī)范中，未查閱到電梯安全評(píng)估相關(guān)具體內(nèi)容。不過(guò)本文第1.3節(jié)提到的《導(dǎo)則》雖通過(guò)質(zhì)檢特函形式發(fā)布，但行文風(fēng)格與 TSG安全技術(shù)規(guī)范較為接近。
1.5  技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
      我國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。2007年我國(guó)發(fā)布了 GB/T 20900-2007《電梯、自動(dòng)扶梯和自動(dòng)人行道風(fēng) 險(xiǎn)評(píng)價(jià)和降低的方法》，填補(bǔ)了電梯安全評(píng)估方面無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依的空白。2009年發(fā)布的GB 24803.1-2009《電 梯基本安全要求》等同采用了ISO/TS 22559-1:2004的要求，為開(kāi)展電梯風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供了一定支撐。后期頒布的GB 24804-2009《提高在用電梯安全性的規(guī)范》等都進(jìn)一步完善了我國(guó)電梯風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的理論支撐。電梯安全評(píng)估具體實(shí)施的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還有許多非強(qiáng)制性的地方標(biāo)準(zhǔn)，上海、浙江、四川、陜西、遼寧、深圳等多地有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，其中大體內(nèi)容和方法類(lèi)似于《導(dǎo)則》和 GB 24804-2009，部分有一定創(chuàng)新， 但公開(kāi)的技術(shù)依據(jù)不足。標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)電梯安全評(píng)估機(jī)構(gòu)和安全評(píng)估人員的條件，以及電梯安全評(píng)估方法、安全評(píng)估內(nèi)容和安全評(píng)估程序等內(nèi)容提出了更具體的要求。
2  安全評(píng)估條款分析對(duì)比
        綜上可知，目前我國(guó)特種設(shè)備法規(guī)體系中涉及電梯安全評(píng)估具體工作較多的是地方性法規(guī)、規(guī)章和地方標(biāo)準(zhǔn)。以下僅以各地制度和標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)電梯安全評(píng)估工作中較為重要的實(shí)施要素如評(píng)估機(jī)構(gòu)和用戶(hù)、評(píng)估條件、評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)論等進(jìn)行比對(duì)分析。
2.1  安全評(píng)估機(jī)構(gòu)和用戶(hù)——誰(shuí)來(lái)為誰(shuí)進(jìn)行評(píng)估
     制度中多要求符合一定情形時(shí)，電梯使用管理單位委托特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展電梯安全評(píng)估，即以使用管理單位為評(píng)估用戶(hù)，特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為評(píng)估實(shí)施機(jī)構(gòu)。湖南等要求評(píng)估機(jī)構(gòu)為“具有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)”即可，河北、廣東等允許特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)或者電梯制造單位開(kāi)展評(píng)估工作。
對(duì)于評(píng)估工作實(shí)施的必要性和強(qiáng)制性，目前多數(shù) 法規(guī)規(guī)章中采用“可以”進(jìn)行描述，并不作強(qiáng)制性要求；部分措詞為“應(yīng)當(dāng)”；僅太原市要求在一定情形下，特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門(mén)根據(jù)電梯使用狀況“責(zé)令” 電梯使用管理者委托特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)或者電梯制造單位進(jìn)行安全技術(shù)評(píng)價(jià)。
法規(guī)規(guī)章中一般未對(duì)電梯評(píng)估工作小組和人員資質(zhì)給出更具體的要求，在《導(dǎo)則》和各地方標(biāo)準(zhǔn)中有，但要求細(xì)節(jié)不盡相同。
2.2  評(píng)估條件——何時(shí)進(jìn)行評(píng)估
     統(tǒng)計(jì)各地制度中，需要進(jìn)行電梯安全評(píng)估的情形主要包括以下幾類(lèi)中的部分情形：
(1) 發(fā)生嚴(yán)重事故造成人員傷亡的；
(2) 故障頻率高，不能正常使用的；
(3) 使用超過(guò)一定時(shí)長(zhǎng)/次數(shù)的；
(4) 曾遭受水浸、火災(zāi)、雷擊、地震等災(zāi)害影響的；
(5) 需要移裝的；
(6) 其他需要開(kāi)展安全評(píng)估的情形。
其中對(duì)于使用年限的要求多為15年，重慶市等部分要求為10年。對(duì)于使用頻次，所查閱規(guī)章中未見(jiàn)明確提及定量要求。
制度中雖有提及在電梯遭遇災(zāi)害影響后可進(jìn)行安全評(píng)估，但沒(méi)有具體說(shuō)明災(zāi)害定義和水災(zāi)、火災(zāi)對(duì)電梯影響到什么程度時(shí)有評(píng)估必要。
福建省、陜西省等地的電梯安全管理辦法中雖沒(méi)有安全評(píng)估要求，但對(duì)于類(lèi)似上述情形(2)、(4)等， 則是要求電梯使用單位應(yīng)當(dāng)通知電梯日常維護(hù)保養(yǎng)單位進(jìn)行全面檢查和維護(hù)保養(yǎng)，并申請(qǐng)定期檢驗(yàn)或者監(jiān)督檢驗(yàn)；未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的，不得使用。
2.3  評(píng)估結(jié)論及處置——評(píng)估之后怎么辦
    各地制度中一般要求由使用管理單位將評(píng)估結(jié)論進(jìn)行公示，并依據(jù)評(píng)估結(jié)論確定繼續(xù)使用電梯的條件或者對(duì)電梯進(jìn)行修理、改造、更新，但并沒(méi)有具體規(guī)定處置時(shí)效，也未規(guī)定若評(píng)估機(jī)構(gòu)給出停梯甚至更換建議時(shí)，是否必須執(zhí)行評(píng)估建議要求及相應(yīng)的法律責(zé) 任。
2.4  評(píng)估方法——如何評(píng)估
     當(dāng)前評(píng)估工作的具體開(kāi)展主要依據(jù)《導(dǎo)則》和各地地方制度標(biāo)準(zhǔn)，其方法總體可概括為通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后果和概率來(lái)綜合評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，以此作為評(píng)估結(jié)果和處置結(jié)論建議的主要依據(jù)。其中風(fēng)險(xiǎn)后果和風(fēng)險(xiǎn)概率多僅作定性描述，各地標(biāo)準(zhǔn)中具體評(píng)估欄目和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分參考意見(jiàn)不盡相同，具體分級(jí)細(xì)節(jié)仍有一定的主觀(guān)性，分級(jí)依據(jù)難以從公開(kāi)技術(shù)報(bào)告和文獻(xiàn)中查閱獲得。
3  思考與建議
3.1  制度保障體系建設(shè)
       特種設(shè)備法規(guī)體系包括“法律-行政法規(guī)-部門(mén)規(guī)章-安全技術(shù)規(guī)范-技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”5個(gè)層次，覆蓋面從國(guó)家到地方。當(dāng)前體系中直接涉及電梯安全評(píng)估的主要多是地方法規(guī)規(guī)章，并且仍有多地沒(méi)有電梯安全評(píng)估保障，國(guó)家級(jí)制度保障比較缺乏?！峨娞莅踩珬l例》等已納入立法進(jìn)程，但尚未正式出臺(tái)，建議在其中對(duì)電梯安全評(píng)估工作作出指示和要求。
3.2  安全評(píng)估必要性和強(qiáng)制性
      目前法規(guī)體系中，對(duì)電梯安全評(píng)估多未作強(qiáng)制要 求，而由使用單位自愿自費(fèi)委托開(kāi)展并作為處置依據(jù)。實(shí)際工作中，電梯使用單位考慮到評(píng)估費(fèi)用和后續(xù)改 造維修費(fèi)用等原因，拖拉不評(píng)的情況并不少見(jiàn)。對(duì)于遭受水災(zāi)等災(zāi)害影響的電梯，由使用單位與維保單位自行協(xié)商處置也時(shí)有發(fā)生，其處置方式的安全性、科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性有待論證。
建議開(kāi)展電梯故障和事故大數(shù)據(jù)分析，針對(duì)嚴(yán)重影響電梯安全的情形在法規(guī)體系中對(duì)安全評(píng)估提出強(qiáng)制性要求，以確保群眾安全。
3.3  評(píng)估機(jī)構(gòu)
     電梯制造單位對(duì)本公司產(chǎn)品性能有較為深入的了解。依據(jù)我國(guó)《特種設(shè)備安全法》，電梯制造單位對(duì)電梯安全性能負(fù)責(zé)。目前法規(guī)體系中多規(guī)定由檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估工作，建議未來(lái)可探索電梯制造單位對(duì)評(píng)估工作的進(jìn)一步參與，但應(yīng)注意避免制造單位評(píng)估涉及商業(yè)利益導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議。
3.4  評(píng)估方法
      當(dāng)前評(píng)估方法中對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)后果和概率的判定仍具有較大主觀(guān)性和人為差異 ，建議未來(lái)在電梯安全和故障統(tǒng)計(jì)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開(kāi)展電梯故障致因分析，確定故障后果演化規(guī)律和故障概率，為安全評(píng)估等級(jí)確定提供更為客觀(guān)科學(xué)的數(shù)據(jù)依據(jù)。同時(shí)，可探索基于物聯(lián)網(wǎng)+電梯運(yùn)行狀況監(jiān)控設(shè)備的安全評(píng)估方法和數(shù)據(jù)依據(jù)引入。
3.5  評(píng)估結(jié)論的落實(shí)
     目前制度體系中僅要求使用單位對(duì)評(píng)估結(jié)論進(jìn)行公示并作為決策依據(jù)，無(wú)強(qiáng)制性和時(shí)效性要求?？紤]到電梯公共安全屬性，若評(píng)估發(fā)現(xiàn)較高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的重大隱患，建議要求評(píng)估機(jī)構(gòu)上報(bào)主管部門(mén)督辦使用單位和維保改造單位的隱患治理工作。
4  結(jié)語(yǔ)
     采用安全評(píng)估方法分析在用電梯的潛在風(fēng)險(xiǎn)后果、概率和等級(jí)，有利于為更科學(xué)的電梯維保、檢驗(yàn)檢測(cè)和維修改造乃至更換報(bào)廢決策提供技術(shù)支撐，提高電梯使用的安全性和經(jīng)濟(jì)性。有必要在現(xiàn)有特種設(shè)備安全管理法規(guī)體系修訂完善時(shí)重點(diǎn)注意加強(qiáng)對(duì)電梯安全評(píng)估的保障和指導(dǎo)，為安全評(píng)估的規(guī)范高效開(kāi)展提供支撐。

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